АНАЛІТИКА

12.07.2004 | Конституційний Договір ЄС – кінець гри. Розпочинається гра народна.
Олексій Коломієць - Виконавчий Директор Центру "Україна-Європейський вибір"

"Найкраще, що можна сказати так це те,
що конституційний текст віддзеркалює
нинішній Європейський Союз:
гібридне чудовисько з малим відчуттям напрямку руху”


Джіованні Греві,
Європейський політичний центр, Брюссель


Два з половиною роки тому на Самміті ЄС була схвалена та стала вже історичною Лаекенська Декларація, яка прийняла рішення про скликання Європейського Конвенту для вироблення базисного документу, який покликаний був стати основним документом Європейського Союзу після  безпрецедентного в своїй історії розширення.


Після півторарічної публічної праці проект документу був переданий Президентом Конвенту на розгляд голів країн та урядів ЄС на Самміті в Салоніках під час якого було прийнято рішення скликати Міжурядову Конференцію Європейського Союзу (МУК ЄС).


Міжурядова Конференція розпочала свою роботу в столиці Італії – Римі 4 жовтня 2003 року, але була вимушена перервати свою роботу 13 грудня на Самміті ЄС, коли стало очевидно, що компроміс в конституційному процесі неможливий. Це було сприйнято як одна з самих серйозних поразок в майже піввіковій історії організації. Саме після „брюссельського грудневого колапсу ”  стало реальністю виникнення так званої „різношвидкісної Європи”, що передбачала наявність відмінних договірно-інституціональних основ співіснування. А саме грудневий конституційний провал став основою того, з одного боку, самопрогнозованого, з іншого боку, очікуваного компромісу.


Ірландії вдалося зробити свого роду „європейський конституційний подвиг”. Прем’єр країни Берті Ахерн разом із своїм урядом за шість місяців вивів ЄС із стану глибокої апатії та політичної непередбачуваності та привів його до Самміту Європейського Союзу, що успішно завершив конституційний процес. Основними, ключовими імпульсами прийняття Конституційного Договору (КД) стали:
- події в Мадриді, що призвели до зміни іспанського уряду та різкої зміни політичних настроїв на Самміті  25-26 березня;
- відставка польського уряду;
- розширення ЄС.


Історичний крок був зроблений 18 червня, коли були успішно завершені переговори в рамках МУК по прийняттю „Договору, що встановлює Конституцію Європейського Союзу”, відомого як Конституційний Договір ЄС. Вперше ЄС отримав основоположний документ, який надав можливість адаптувати сучасні реалії до рівня тих компромісів, що стали можливими. „Компромісний” або „глобальний” пакет  був все-таки запропонований Ірландією. З цим компромісом найвищого політичного рівня Конституційний Договір буде пропонуватися громадянам Європейського Союзу для схвалення. Конституційний Договір подвійної політико-правової природи, що приймає до уваги природу ЄС як Союзу держав та громадян. По-перше, як міжнародний Договір між суверенними національними державами, який передбачає іх рівність та можливість виходу з ЄС. По-друге, як Конституція, яка зафіксувала передачу суверенних повноважень держав у вигляді верховенства повноважень ЄС в областях його легітимної компетенції.


Компроміс найвищого політичного рівня трапився. Філософія цього компромісу як вкрай складна, так і очевидна. Видимі та невидимі поступки в інституціональних питаннях облаштування ЄС та, майже, відкрита неприязнь один до одного лідерів Великобританії та Франції, а також свого роду „роль статистів”, що стала доволі очевидною для переважного числа учасників вже не дуже зрозумілого утворення під назвою ЄС. Здається, фактично, прийшло розуміння того, що відтягування з ухваленням прийняття Конституційного Договору стає просто безглуздим  та політично небезпечним. З боку, в першу чергу, Франції та Німеччини, тому що вони відчули зміни сутності та природи ЄС-25. Але, більш небезпечно, з огляду на те, що відкрилася реальна можливість виконання раніше таємної, відтепер більш відвертої мрії – утворення „серцевинної Європи” (“core Europe”) з домінантою рефлекторного антиамериканизму. З боку, в другу чергу, „євроатлантистів” з відвертим лідером в обличчі Великобританії, практично не переступивши за свою „червону лінію”, визначивши „міжурядову концепцію” розвитку Європейського Союзу в якості стратегічної.


Розуміння того, що КД став фактичним програшем „конституційних федералістів”, ще більше підводить до того, що „глобальний компроміс” відкрив ім можливості, що не були навіть передбачені в нині діючому Ніццькому Договорі. Тим серйознішими та нетактовними виглядають іх обвинувачення на адресу прихильників „міждержавної концепції”, яка сказала кінцеве „ні” супер-державному утворенню в рамках сучасного Європейського Союзу.


Основні положення Конституційного Договору ЄС.


Заключний текст КД містить біля 90% положень, що були вироблені Конвентом. Але, близько 10% положень самим суттєвим чином змінили чи не найбільш принципові статті документу.




  • Вводиться новий розподіл політико-правових повноважень між Європейським Союзом та державами, що входять до його складу. При цьому, сфери компетенції розділяються на три категорії: виключної компетенції ЄС; розділеної компетенції між ЄС та державами; політичних сфер, в яких ЄС виконує функції підтримки та доповнення, але не гармонізує національне законодавство.


  • „Система стовпів”, на яких було засновано законодавство ЄС відмінено. Правові інструменти та правові процедури будуть реалізовуватися в рамках єдиної інституціональної структури. ЄС може приймати тільки єдині законні акти – європейські закони та рамкові закони.


  • Для прийняття рішень вводиться нова система голосування в Раді Європейського Союзу та Європейській Раді. Колишню систему голосування „кваліфікованою більшістю” замінено на систему „подвійної більшості”. При цьому, для прийняття рішень необхідна підтримка 55% країн, що репрезентують 65% населення ЄС. Дана система повинна бути введена в дію з 1 листопада 2009 року, тобто з моменту початку роботи нового складу Європейської Комісії після проведення виборів до Європейського Парламенту.

Нова система буде діяти до 1 листопада 2014 року. Після цього, Європейська Рада може одностайно прийняти рішення щодо відміни цієї норми.


Для блокування прийняття рішення необхідна наявність 45% країн або кількості країн, що репрезентують 35% населення ЄС. Блокуючи меншість повинна складати як мінімум 4 країни.


Вводиться система „супер-кваліфікованої більшості” (72% країн, що репрезентують 65% населення) в тих сферах, коли ані Комісія, ані міністр закордонних справ не виступають з власними ініціативами. Ці сфери включають зовнішню політику, юстицію та внутрішні справи, визначені аспекти економічної та монетарної політики, виключення з ЄС. При цьому, блокуюча меншість повинна складати 38% країн або країни, що репрезентують 35% населення ЄС.


Більше того, якщо звичайне блокування неможливе, тоді блокуюча меншість, що репрезентує ¾ від 45% кількості країн або ¾ від 35% кількості населення, може виступити проти прийняття того або іншого рішення. В цьому випадку, відповідна „секторальна” Рада Міністрів може прийняти спеціальне рішення для врахування інтересів країни або групи країн. Президент цієї Ради та Європейська Комісія сприяють прийняттю найбільш оптимального рішення.




  • Підтримка одноголосного прийняття рішень в таких областях як оподаткування, соціальний захист, міжнародна політика, введення посади Європейського публічного прокурора, багаторічні фінансові перспективи та „власні ресурси” ЄС.

Рішення щодо необхідності одноголосної підтримки питань, які стосуються багаторічних фінансових перспектив, на відміну від пропозиції Конвенту про прийняття рішень „кваліфікованою більшістю”, було прийнято за підтримки як „чистих” донорів, так і „чистих” реципієнтів.


Оподаткування залишилося у виключному веденні національних урядів. При цьому, були зроблені серйозні зауваження, що таке положення може підштовхнути до ініціатив „поглибленого співробітництва”, особливо в сфері оподаткування підприємств.


При розгляді питань соціального захисту робітників-мігрантів, та країна, яка вважає, що прийняті рішення вступають у протиріччя з національною системою соціального захисту, звертаються з відповідним запитом в Європейську Раду. При цьому, розгляд питання призупиняється на період до чотирьох місяців до прийняття рішення Радою Міністрів або отримання нової пропозиції від Єврокомісії.




  • Процедури „поглибленого співробітництва”, які відкриті для використання всіма країнами ЄС, отримали чітке юридичне оформлення, що підтримує участь в такій формі співробітництва максимально можливої кількості держав. „Поглиблене співробітництво” в області зовнішньої політики та безпеки  (CFSP) повинно отримати одноголосну підтримку в Європейській Раді.

Автоматично процедура „поглибленого співробітництва” може застосовуватися тільки в областях юстиції при розгляді кримінальних справ. В ситуації, коли деякі країни заперечують проти такого співробітництва, проблема розглядається на протязі чотирьох місяців. Якщо консенсус не досягнутий, процедури „поглибленого співробітництва” вступають в дію автоматично для тих країн, які виступили з такою ініціативою.


Під час реалізації політики „поглибленого співробітництва” застосовуються ті ж самі правила голосування (55% - 65%), але дані порогові значення перераховуються у відповідності з показниками тих країн, які задіяні в цих сферах. Мінімальна кількість країн для блокування прийняття рішень складає мінімальну кількість від порогу блокування плюс одна країна.




  • Вводиться посада Голови Європейської Ради, що обирається главами країн та урядів терміном на 2,5 роки з правом переобрання тільки на один термін. При цьому, нині діюча система шестимісячної ротації головування в Європейській Раді відміняється.

Під час виборів Голови Європейської Ради повинні враховуватися географічні та демографічні фактори. При цьому, дані фактори одночасно повинні враховуватися й при обранні Президента Єврокомісії та міністра закордонних справ.


Як і передбачалося, посада Голови Європейської Ради буде зведена до виконання, в першу чергу, функцій медіатора з максимально обмеженою політичною самостійністю.




  • Принцип „один комісар – одна країна” продовжить свою дію до 2014 року. При цьому, в склад Європейської Комісії (ЄК) буде входити як її Президент, так і міністр закордонних справ ЄС, який буде одночасно Віце-президентом Комісії. Таким чином, враховуючи потенційне розширення ЄС за рахунок нових країн, кількісний склад Єврокомісії може збільшитися до 30, що значно ускладнить її діяльність.

В 2014 році відбудеться скорочення кількісного складу Європейської Комісії до двох третин від кількості країн-членів ЄС, включаючи Президента Комісії  та міністра закордонних справ. Передбачається, що Комісія буде нараховувати приблизно 18 комісарів, які будуть номінуватися на основі географічного балансу. Жодна з країн ЄС не буде мати свого представника в ЄК більш ніж на протязі одного терміну.


Європейська Рада на основі консенсусу може переглянути дане прийняте рішення. Хоча такий розвиток подій виявляється малоймовірним, враховуючи критерії ефективності та керованості такого складного інституту, як Європейська Комісія.


Під час перехідного періоду не передбачено яких-небудь процедур для структуризації ЄК, враховуючи її кількісний склад. Але, при цьому існують теоретичні передумови щодо структурування ЄК та введення постів відповідних Віце-президентів. При цьому, такі пропозиції не зареєстровані в тексті КД.


Залишаються невизначеними процедури призначення комісарів та визначення сфери іх компетенції. В цьому контексті, виникає питання про те, наскільки самостійною буде фігура Президента ЄК для реалізації кадрової політики, що майже автоматично тягне за собою питання ефективності та результативності діяльності Комісії. Треба враховувати й те, що Європейська Рада буде приймати рішення щодо всього списку кандидатів до складу ЄК, запропонованого Президентом. При цьому, в значній мірі зберігається вплив національних урядів на формування складу ЄК, зменшуючи роль Президента Європейської Комісії.




  • Мінімальне представництво в Європейському Парламенті для країн збільшено до 6. При цьому, загальна кількість депутатів буде складати 750. Німеччина погодилася на зменшення свого депутатського представництва з 99 до 96. При цьому, жодна з країн не буде мати в Європейському Парламенті більш ніж 96 депутатів.

Так як збільшення кількості депутатських мандатів тягне за собою зміну розподілу місць між державами, Європейському Парламенту доручено підготувати пропозиції щодо нового розподілу депутатських місць. Такий розподіл голосів повинен бути одноголосно схвалений  Європейською Радою за згоди ЄП до проведення виборів в 2009 році.




  • Міністр закордонних справ ЄС буде очолювати Раду міністрів із закордонних справ, одночасно займаючи посаду Віце-президента ЄК. Але при цьому, його функції будуть обмежені завданнями CFSP, які, багато в чому, визначаються Європейською Радою. Міністр закордонних справ може бути знятий з посади шляхом винесення вотуму недовіри в Європарламенті або за особистим наполяганням Президента ЄК (але при цьому, необхідна згода Європейської Ради).

На основі пропозицій міністра закордонних справ Рада міністрів із закордонних справ створює Європейську службу зовнішніх справ (дипломатичну службу ЄС).




  • У порівнянні з текстом, підготовленим Конвентом, повноваження Європейського суспільного прокурора розповсюджується тільки на боротьбу зі злочинами в сфері фінансових інтересів ЄС. Одночасно, передбачається, що за одноголосним рішенням Європейської Ради, повноваження Прокурора можуть бути розширені на сферу серйозних кримінальних злочинів транскордонного характеру.


  • Внесення змін в Конституційний Договір передбачає скликання Міжурядової Конференції Європейського Союзу. Після закінчення її роботи змінений текст виноситься на ратифікацію країнами ЄС. Для схвалення змін в КД необхідна одноголосна підтримка держав ЄС.


                          *                   *                      *


Такими є основні моменти компромісного „глобального пакету”, що був запропонований ірландським головуванням на заключному етапі роботи Міжурядової Конференції ЄС. Без перебільшення, можна констатувати, що „міжурядовий підхід” політично-світоглядної конструкції Європейського Союзу став домінуючим. Це абсолютно природня тенденція в нинішньому, розширеному ЄС з явною перспективою подальшого збільшення кількості країн-учасниць. На близько- та середньострокову перспективу ідея створення свого роду „федеративної європейської супер-держави” не має, практично жодних шансів на яке-небудь втілення. Втілення, коли в ньому приймуть участь всі країни ЄС.


Але, об’ємний, більш ніж 300-сторінковий документ надає законні та реальні підстави для реалізації, практично, всіх програмових ідей „європейських федералістів”.  При цьому, механізми, що передбачені КД для всіх членів Союзу, майже за іронією, можуть бути застосовані країнами, бажаючих створення так званої „серцевинної Європи” або, відверто, створення федеративної держави. Більше того, механізми „поглибленого співробітництва”, зафіксовані в КД, є більш детальними і більш ліберальними навіть по зрівнянню з діючим Ніццьким Договором. Схоже, це найбільш серйозна небезпека досягнутого компромісу.


Мабуть таку небезпеку усвідомили учасники вже історичного Самміту ЄС 17-18 червня 2004 року. Але, при цьому, така усвідомленість межувала з розумінням майже неможливості функціонування розширеного та майбутнього ЄС в „Ніццьких рамках”, що стали вже вузькими. Хоча Договір в Ніцці був підписаний лише три з половиною роки тому. Лідери країн ЄС зробили свій вибір, розуміючи, що підписаний КД навряд чи зможе стати легітимною основою Європейського Союзу на протязі, наприклад, наступних п’ятидесяти років.  Багато хто передбачає що реальний термін функціонування схваленого документу – десять років. Окрім іншого, необхідно враховувати, що головні діючі гравці на європейській сцені також люди і вони стомилися як політично, так і фізично.


Прийняття Конституційного Договору ЄС передує, мабуть, значно більш складному процесу суспільного обговорення та ратифікаційних процедур. Процес передбачається складним, жорстким та складно прогнозованим. Вже з’явилися перші публікації щодо можливих перспектив розвитку Європейського Союзу у випадку неприйняття КД в тій чи іншій, або групі країн. Аналіз поки що теоретичний, але з чіткою практичною складовою. Розглядаються варіанти: одночасного функціонування КД та нині діючої системи; вироблення механізмів, які дозволять селективно приймати участь в діяльності ЄС на основі єдиного Договору; прийняття окремих угод, передбачаючи механізми виходу з ЄС та введення в дію особливих механізмів співробітництва з країнами, що не ратифікують КД; добровільний вихід з ЄС; відміна нині діючої системи, денонсація договорів та створення нового Конституційного Договору.


Європейський Союз після завершення роботи Міжурядової Конференції входить в етап визначення свого майбутнього, як мінімум, на десятирічну або трохи віддалену перспективу. Основним політичним стрижнем цього етапу, нехай і формальним, передбачається стати Конституційний Договір. В свою чергу, долю КД, вочевидь, визначать наступні фактори:




  • ратифікаційні дебати;


  • дебати щодо трансформації Пакту стабільності та зростання;


  • процес абсорбції нових 10 членів;


  • перспективи подальшого розширення ЄС, особливо враховуючи устрі
    устрімління Туреччини.

Україна повинна бути вдячна долі за те, що „міждержавний підхід” розвитку ЄС став, фактично, домінуючим, а перемогу на виборах до Європейського Парламенту отримали правоцентристські сили. Але, ще більше, країна повинна молити долю, щоб амбіції прихильників „серцевинної” або „передової” Європи не стали практичною реальністю, враховуючи нові конституційні можливості.



 


USERS COMMENTS

Ваше ім'я
Ваша поштова скринька
Заголовок
Ваш відгук
Залишилось сомволів
| | | Додати в вибране
Пошук
Підписка
Центр миру, конверсії та зовнішньої політики України
Інститут євро-атлантичного співробітництва
Центр "Україна - Європейський вибір"
Defense Express
Центр європейських та трансатлантичних студій

Rambler's Top100 Rambler's Top100


Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Міжнародного Фонду "Відродження"
Міжнародний фонд відродження Проект здійснено за підтримки
Центру інформації та документації НАТО в Україні
© 2004 - 2024. ЄВРОАТЛАНТИКА.UA
Всі права захищено.

Даний проект фінансується, зокрема, за підтримки Гранту Відділу зв'язків із громадськістю Посольства США в Україні. Точки зору, висновки або рекомендації відображають позиції авторів і не обов'язково збігаються із позицією Державного Департаменту США.
На головну Анонси подій Новини Аналітика Топ новини та коментарі Мережа експертів Про проект