Образ Європейського Союзу в східних сусідах значною мірою формується за допомогою візової політики, оскільки саме ця політика стосується сотень тисяч пересічних громадян цих країн. Візові процедури і практика діяльності консульств сприймаються громадянами країн Східної Європи як перевірка відповідності декларацій про добросусідські взаємини з реальною політикою країн-членів Європейського Союзу. З цієї причини ЦМКЗПУ в рамках співпраці з програмою “Дружній кордон ЄС” Фундації Стефана Баторія (Польща) провів дослідження візової практики країн ЄС в Україні. Паралельно нашими партнерами в Росії, Білорусі та Молдові були проведені аналогічні дослідження в цих країнах.

Польовий етап дослідження здійснювався шляхом опитування громадян України – заявників на візи ЄС за стандартизованою анкетою. Вибірка опитаних респондентів складалася з 454 осіб, які репрезентативно, у відповідності до реальної пропорції аплікантів, були опитані біля восьми консульських установ країн ЄС, чотири з яких входять до Шенгенської системи (Німеччина, Бельгія, Франція, Фінляндія), а чотири інших перебувають поза нею (Польща, Чеська Республіка, Литва, Велика Британія).

За наслідками польового етапу дослідження в усіх чотирьох країнах (Україна, Росія, Білорусь, Молдова) були сформульовані рекомендації, які подаються нижче.

Результати проведеного ЦМКЗПУ польового дослідження в Україні оприлюднюються в окремій Аналітичній доповіді Центру.

Метою політики ЄС щодо країн Східної Європи на довгострокову перспективу має стати скасування візового режиму. На короткострокову перспективу потрібні зміни, метою яких є лібералізація процесу отримання віз та мінімалізація пов’язаних з цим незручностей.

Деякі з пропонованих нами рекомендацій вимагають змін в Спільних Консульських Інструкціях, проте більшість з них міститься в рамках обов’язкового до виконання acquis Шенген та вимагають від країн-членів ЄС модифікації візової практики, яка – про що свідчить і проведений нами моніторинг – є дуже різною в кожної з європейських країн.

Ставлення до аплікантів співробітників консульств

На перший погляд малозначущий чинник – професійне та ввічливе ставлення до аплікантів – має дуже важливе значення на сприйняття усієї візової процедури.

Країни-члени ЄС повинні докласти всі можливі зусилля, щоб особи, які працюють в консульствах, характеризувалися не лише добрим знанням формальних правил, але й високим рівнем особистої культури та відповідними комунікаційними здібностями. Позитивну роль в цьому сенсі могли б зіграти тренінги, під час яких співробітникам консульства роз’яснювалося б важливість відповідного ставлення до аплікантів та на практиці демонструвалося, якою мусить бути професійне та ввічливе обслуговування клієнтів. Це стосується не лише безпосередньо консульських працівників конкретної країни, але й місцевого персоналу, який обслуговує клієнтів у віконцях, а також охоронців.

Апліканти бажають отримувати повну інформацію та детальні пояснення. Зміна в системі інформування аплікантів є умовою покращення всієї процедури.

Консульства повинні створити стандартну вичерпну інформаційну базу для аплікантів (доступну на інформаційному стенді, поширювану за допомогою безкоштовних листівок, на інтернет-сторінках, телефоном тощо). Візові анкети та взірці їхнього правильного заповнення, мають бути доступні за межами будинків консульств (так, щоб для їхнього отримання не потрібно було стояти в черзі) та в мережі Інтернет.

Гарною практикою було б створення окремого інформаційного віконця та призначення працівника консульства, який би надавав інформацію місцевою мовою (на данний момент подібна практика є лише в деяких консульствах).

Значним полегшенням для аплікантів була б стандартизація всіма країнами Шенгенської зони способів інформування та переліку документів, які вимагають від аплікантів (детальніше цю тему розкрито в наступних параграфах).

Покращення організації етапу, що передує самій візовій процедурі

Негативне враження від візової процедури ми зафіксували передусім на етапі, що передує власне „формальній” візовій процедурі (отримання анкети, черга на отримання запрошення на співбесіду та подачу документів).

Консульства мусять взяти відповідальність за ті етапи процедури, які не мають „формального” характеру та й до того ж відбуваються за межами „території” консульського представництва (там збирається більшість черг). Слід моніторити черги та поведінку охоронців консульств або працівників агентств, винайнятих для охорони представництва.

Слід створити умови, які б дозволили аплікатам подавати документи у зручний для них час без очікування в черзі (запис по телефону, через Інтернет або за допомогою електронних пристроїв, розташованих перед консульством).

Скорочення тривання візової процедури та зменшення кількості візитів в консульстві

Проблему складає не лише тривалість процедури, але й кількість візитів, необхідних для отримання візи. Кількаразові візити є обтяжливою проблемою, оскільки більшість консульств знаходяться далеко від місць проживання аплікантів.

Зменшення кількості необхідних візитів повинно відбуватися паралельно зі зменшенням часу тривання процедури. Навіть коли для отримання візи буде достатньо лише два візити, у ситуації, коли між ними минатиме багато часу, апліканти не оцінять це як покращення процедури.

Слід скасувати практику відсилання аплікантів за додатковими документами. У кожному з таких випадків консульства мають погодитись на те, щоб ці документи було надіслано звичайною або електронною поштою.

Скорочення візової процедури буде можливе завдяки скороченню відрізку часу, необхідного співробітнику консульства для розгляду однієї анкети (приклади цього описано в наступних параграфах).

Обмеження переліку необхідних документів

Вимоги щодо обсягу інформації та переліку документів, які має надати аплікант, на нашу думку мають бути суттєво спрощені. Перелік документів слід було б скоротити до тих, які дійсно є необхідні. Довгий перелік, який міститься в Спільних Консульських Інструкціях, призводить до того, що консульства мають велику свободу щодо рішення про те, які саме документи треба вимагати. Внаслідок цього аплікантів нерідко відсилають за додатковими документами, про які не повідомляється в інформаційних роз’ясненнях, доступних аплікатам на той момент, коли вони починають візову процедуру. Наприклад, має бути скасована вимога подання документів, що підтверджують право власності на нерухомість в країні проживання аплікантів, тих, в яких окреслюються прибутки осіб, які надіслали запрошення, чи таких, як згода університету на виїзд студента за кордон.

Можливість скасування процедури співбесіди з аплікантом

Не існує стандартизованої практики щодо проведення співбесіди з особами, які подають документи на отримання шенгенської візи.

Як правило метою бесіди є з’ясування значущих для справи обставин, які не можливо з’ясувати на підставі поданих документів та візової анкети. Проте в деяких консульствах співбесіди мають формальний характер і не пов’язані з можливістю отримання додаткової інформації у справі. Доброю практикою була б відмова від співбесід у випадках, коли не існує жодних причин для сумнівів та проведення більш детальної бесіди, коли подібні сумніви виникають.

Більшу свободу консульств щодо рішень про відмову від проведення співбесід (наприклад, коли йдеться про отримання нової (не першої) візи), має бути юридично оформлено.

Ліберальніша процедура для тих, хто вже отримував візу

Щодо осіб, які протягом попередніх 2-3 років отримували візу (та не порушували візових правил) має бути застосована спрощена процедура. Доброю практикою щодо таких аплікантів є: скасування необхідності проходження співбесіди та обмеження переліку необхідних документів (власне до двох: візової анкети та запрошення), а також можливість обмежити процедуру заповненням та поданням анкети.

Має стати правилом, що особам, які часто виїздять до ЄС та не порушували візових правил, надаються довгострокові багаторазові візи.

Скасування практики обов’язкового повідомлення аплікантом консульства про своє повернення до країни проживання

Під час нашого дослідження ми неодноразово зустрічалися з випадками надання візи за умови повідомлення в консульство після повернення з поїздки. Це породжує серед аплікантів відчуття, що до них ставляться як до осіб другого ґатунку, або, що ще гірше, нагадує радянські часи, коли після повернення до країни треба було відзвітувати та здати свій закордонний паспорт.

Ця практика також негативно впливає на збільшення часу тривання візової процедури, оскільки консульства, замість того, щоб займатися розглядом візових анкет, займаються реєстрацією осіб, які повертаються.

Обов’язкове обґрунтування рішення про відмову в виданні візи

З досліджених нами консульств, британські та бельгійські зобов’язуються у письмовій формі повідомляти про причини відмови, натомість в німецьких та французьких цього не передбачено. У свою чергу в литовських, чеських та польських консульствах цієї процедури дотримуються лише у виняткових випадках. Обґрунтування рішення має істотне значення для аплікантів: з одного боку воно дозволяє внести виправлення до наступного подання на отримання візи (чи оскарження відмови – там, де це можливо), з іншого боку це створює образ консульства, як інституції приязно налаштованої, відкритої та такої, що дотримується прозорості на всіх етапах візової процедури.

Опосередковано пояснення причини відмови сприяє також зменшенню потреби в зовнішньому арбітражі – співробітник консульства сам був би зобов’язаний переконливо та логічно пояснити, з якої причини він відмовляє у наданні візи.

Надання права оскарження

Важливою проблемою при оцінці обтяжливості візової процедури є право оскарження рішення про відмову у наданні візи. Коли мова йде про досліджувані нами країни, іноземець має змогу подати скаргу на рішення, прийняті в дипломатичних представництвах Бельгії, Німеччини та Великої Британії – при чому в останньому випадку це стосувалося лише довгострокових віз.

Поза всяким сумнівом право оскарження має ключове значення для забезпечення правильного перебігу візової процедури, а також обмежує непідконтрольність рішень консула та можливості зловживань, пов’язаних з цим.
Обидві ці проблеми – можливість оскарження рішення та необхідність обґрунтування рішення про відмову – не врегульовані Шенгенським правом. Занесення їх до Спільних Консульських Інструкцій в якості обов’язкових для консульств суттєво б удосконалило візову процедуру.

Скорочення часу очікування в чергах

В жодному з дипредставництв, діяльність яких ми досліджували, особи, що очікують назовні будинку консульств, не мають можливості присісти для перепочинку чи захиститись від поганої погоди.

Важко знайти ефективне та таке, що б всіх влаштувало рішення в ситуації, коли кількість осіб, котрі очікують в чергах, складає кілька десятків, а подеколи навіть кілька сотень чоловік. Проте запровадження в життя пропонованих нами елементів, які б удосконалили б всю процедуру надання віз, призвело б до зменшення черг. Вкрай необхідним є також запровадження всіх можливих форм роботи з аплікантами, насамперед - за попереднім записом та на чітко визначений час.

Відстані, які громадяни чотирьох досліджуваних нами країн мають подолати, задля того, щоб приїхати до найближчого консульства, є дуже значні. Окрім розбудови мережі консульств, простим рішенням цієї проблеми могла б стати координація роботи між консульствами різних країн, що дозволяла б отримувати візу в консульстві країни ЄС, яке знаходиться найближче від місця проживання, незалежно від того, чи саме до цієї країни планує в’їхати аплікант (це мало б стати частиною загальних Шенгенських правил, а не – як це є зараз – двосторонніх угод, які підписуються у порядку виключення). На майбутнє це може бути пов’язано з впровадженням в життя ідеї євроконсульств.

Входження Польщі та інших країн-нових членів ЄС до Шенгенської зони

Нинішній візовий режим, який існує між Польщею та країнами, що межують з нею на сході, базується на тому, що візи є доступними та безкоштовними для громадян України, Молдови та громадян РФ - жителів Калінінградської області, а також дешевими для інших громадян Росії та Білорусі (короткострокова віза коштує 12 доларів США в Росії i 6 доларів в Білорусі). Метою нинішньої лібералізації візового режиму є не лише намагання забезпечити розвиток інтенсивних контактів та прикордонної співпраці з цими країнами, але й подання політичного сигналу про те, що розширення Європейського Союзу не спрямоване проти східних сусідів і не призводить то створення нових бар’єрів.

Слід враховувати масштаби руху осіб до Польщі з Білорусі та України. Наприклад – протягом 2004 року польські консульські представництва видали громадянам Білорусі, Росії та України понад мільйон віз, з яких найбільша кількість була видана громадянам України (575 471). За цей же період німецькі консульства в цих країнах видали трохи більше мільйона віз, у тому числі громадянам України - 123 434, що складає лише 25% від кількості віз, що видали українцям польські консульства. Масштаб руху осіб до Польщі з названих країн свідчить, що наслідки запровадження оплати за візи, що є обов’язковою умовою для приєднання до Шенгенської зони та введення більш жорстких візових правил, були б по-справжньому драматичні. Таке рішення, окрім негативних наслідків для тисяч подорожуючих, представило б у дуже негативному світлі Європейський Союз, який таким чином покарав би, замість того щоб винагородити: Україну за демократичні зміни в ній, Молдову – за проєвропейські прагнення. Жителі російського анклаву в ЄС, були б позбавлені важливого для них привілею безкоштовного отримання польських та литовських віз. Зрештою, всупереч деклараціям, це призвело б до ще більшої ізоляції білоруського суспільства.

Слід докласти всіх зусиль, щоб приєднання Польщі, а також Словаччини, Чехії, Угорщини та країн Балтії до Шенгенської угоди не призвело до погіршення ситуації для громадян країн-східних сусідів Євросоюзу, які подорожують до Польщі та інших країн-нових членів ЄС. Можливо це вимагає проведення дискусії про acquis Шенген з нинішніми країнами-членами угоди, а також пошуку рішення щодо проблеми видачі національних (довгострокових) віз.

Довгострокові візи (на перебування більш ніж 3 місяці) не є предметом гармонізації та залишаються у віданні країн Шенгенської зони. Вони дійсні лише на території країни, яка їх видала (а також, як транзитні для проїзду через інші країни Шенгенської зони). Власник такої візи може легко перетнути кордон ЄС, проте ризик санкцій у випадку викриття порушень (заборона в’їзду на територію Євросоюзу протягом кількох років) повинен стати достатнім заходом перестороги.
Видання довгострокових віз може перетворитись на важливий механізм політики щодо східних сусідів. Країни Західної Європи можуть, однак, побоюватися, що довгострокові національні візи збільшать потік мігрантів з України, тому ця проблема мала б стати предметом обговорення між новими та старими членами ЄС.

Добрі наміри Польщі та інших нових членів ЄС повинні бути підкріплені застосуванням ефективного механізму моніторингу, метою якого було б спостереження за тим, чи національні візи не використовуються не у відповідності до мети їх видачі.
Щоб надати можливість громадянам сусідніх країн отримувати довгострокові візи, подальший розвиток візової політики ЄС має відбуватися паралельно зі змінами у міграційній політиці та лібералізації у сфері легального працевлаштування іноземців у Польщі. На даний період велика кількість осіб, що приїздять до Польщі на підставі туристичних віз, нелегально працевлаштовуються (особливо в таких секторах як сільське господарство, допомога в веденні домашнього господарства, будівництво).

Після приєднання до Шенгенської угоди ліберальні процедури щодо отримання короткострокових віз, які практикуються нині, ймовірно будуть обмежені. Це може вдарити, по-перше, по багатьох секторах економіки (якщо не вдасться втримати нинішній масштаб поїздок).

По-друге, багато осіб, які зараз приїздять на тимчасове перебування, побоюючись проблем з отриманням нової візи, зважаться на нелегальне перебування в Польщі. Надання легальних можливостей працевлаштування для іноземців та видання на цій підставі національних віз, а також запровадження пропонованих змін в процедурі видачі віз необхідні для того, щоб членство в Шенгенській зоні не призвело до погіршення ситуації для громадян країн-східних сусідів, що їздять до Польщі та інших країн Європейського Союзу.